Autarquias

O art. 5º, I do Decreto-Lei 200/1967 conceitua autarquia da seguinte forma:

Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Já Maria Sylvia Di Pietro apresenta a seguinte conceituação

Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos termos da lei.

Como exemplos de autarquias integrantes da administração indireta federal, pode-se mencionar: as agências reguladoras (ANEEL, ANS, ANATEL etc.), os conselhos profissionais (Conselho Federal de Medicina, Conselho Federal de Contabilidade), o DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), as universidades federais, o Banco Central, o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), dentre outras. Os Estados e Municípios também têm suas próprias autarquias. 

Vamos então destrinchar os diversos aspectos presentes nos conceitos apresentados.

Criação e Extinção

Como já adiantado, a criação de autarquias depende apenas da edição de uma lei específica. Salvo se esta lei criar outras exigências ou condições, a personalidade jurídica das autarquias tem início juntamente com a vigência da lei criadora. A partir desse momento, em que adquirem personalidade jurídica própria, as autarquias tornam-se capazes de contrair direitos e obrigações.

Pelo princípio da simetria das formas jurídicas, pelo qual a forma de nascimento dos institutos jurídicos deve ser a mesma para sua extinção, a extinção das autarquias também deve ser feita mediante a edição de lei específica. Assim, uma autarquia não pode, por exemplo, ser extinta mediante um mero ato administrativo.

A lei de criação e extinção das autarquias deve ser da iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, §1º, “e”). Logicamente, se a entidade a ser criada ou extinta se vincular ao Poder Legislativo ou Judiciário, a iniciativa da lei será do respectivo chefe de Poder.

Atividades Desenvolvidas

A principal característica das autarquias consiste na natureza jurídica da atividade que desenvolvem, qual seja, atividades próprias e típicas de Estado, despidas de caráter econômico. Daí o costume da doutrina de se referir à autarquia como “serviço público descentralizado” ou “serviço público personalizado”.

A diferença é que a autarquia é concebida para prestar aquele determinado serviço de forma especializada, técnica, com organização própria, administração mais ágil e não sujeita a decisões políticas sobre seus assuntos.

Sempre que as entidades políticas descentralizam atividades típicas de Estado, a entidade a ser criada é uma autarquia. Porém, Lucas Furtado ressalta que existem autarquias cujas atividades não são exclusivas de Estado. Por exemplo, a Universidade de São Paulo (USP) desempenha atividades de ensino, pesquisa e extensão, que não são consideradas típicas de Estado. Todavia, esta universidade é uma autarquia.

Ressalte-se que, em razão do princípio da especialidade, a lei que cria a autarquia deve delimitar as competências a ela atribuídas. Consequentemente, a autarquia deve atuar nos limites dos poderes recebidos, não podendo desempenhar outras atribuições senão aquelas que lhe foram conferidas pela lei.

Regime Jurídico

Por desempenhar atividades típicas de Estado, a personalidade jurídica da autarquia é de direito público. Sendo a autarquia pessoa de direito público, consequentemente se submete a regime jurídico de direito público, possuindo as prerrogativas e sujeições que informam o regime jurídico-administrativo, próprias das pessoas públicas de natureza política (União, Estados, DF e Municípios).

Com efeito, as seguintes prerrogativas são aplicáveis às autarquias:

• Prazos processuais em dobro (CPC, art. 183); 

• Prescrição quinquenal, pela qual as dívidas e direitos em favor de terceiros contra a autarquia prescrevem em cinco anos. 

• Pagamento de dívidas decorrentes de condenações judiciais efetuado por meio de precatórios (CF, art. 100). Em razão do regime de precatórios, nas execuções judiciais contra uma autarquia, os bens desta não estão sujeitos a penhora, ou seja, não podem ser compulsoriamente alienados para satisfazer a execução da dívida; 

• Possibilidade de inscrição de seus créditos em dívida ativa e a sua respectiva cobrança por meio de execução fiscal (Lei 6.830/1980); 

• Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens; 

• Imunidade tributária, ou seja, vedação à União, Estados, DF e Municípios de instituir impostos incidentes sobre o patrimônio, renda ou serviços vinculados a finalidades essenciais das autarquias ou dela decorrentes (CF, art. 150, §2º). Significa dizer que se algum bem ou serviço tiver destinação diversa das finalidades da entidade autárquica, incidirão normalmente, sobre o patrimônio e os serviços, os respectivos impostos. 

• Não sujeição à falência. Em caso de insolvência de uma autarquia, o ente federado que a criou responderá, de forma subsidiária, pelas obrigações decorrentes.

Por serem pessoas jurídicas de direito público, os atos praticados pelas autarquias são, em regra, atos administrativos, ostentando as mesmas peculiaridades dos atos emanados pela administração direta (por exemplo, presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade).

Da mesma forma, os contratos celebrados pelas autarquias também são, em regra, contratos administrativos, sujeitos ao mesmo regime jurídico aplicável aos contratos celebrados pela administração direta (por exemplo, serem precedidos de licitação, salvo exceção prevista em lei).

De se destacar, todavia, que alguns (poucos) atos e contratos de autarquias podem ser de natureza privada e, como tais regulados pelo direito privado, a exemplo de contratos de permuta e doação.

Classificação

Maria Sylvia Di Pietro apresenta alguns critérios utilizados para classificar as autarquias.

Quanto à capacidade administrativa

O critério da capacidade administrativa distingue dois tipos de autarquias: 

 a geográfica ou territorial, que tem capacidade administrativa genérica, a exemplo dos Territórios Federais; e 

 a de serviço ou institucional, que tem capacidade administrativa específica, ou seja, limitada a determinado serviço que lhe é atribuído por lei, critério no qual se enquadram todas as demais autarquias.

Quanto à estrutura

Um outro critério considera a estrutura das autarquias e as subdivide em: 

 Fundacionais: corresponde à figura da fundação de direito público, ou seja, pessoa jurídica dotada de patrimônio vinculado a um fim que irá beneficiar pessoas indeterminadas, que não a integram como membros ou sócios, a exemplo do Hospital das Clínicas, da Universidade de São Paulo. 

 Corporativas ou associativas: constituída por sujeitos unidos (ainda que compulsoriamente) para a consecução de um fim de interesse público, mas que diz respeito aos próprios associados, como ocorre com as entidades de fiscalização do exercício de profissões regulamentadas (CREA, CFC, CONFEA etc.).

Quanto ao nível federativo

As autarquias também podem ser classificadas quanto ao nível federativo. Neste caso, as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela União, pelos Estados, pelo DF e pelos Municípios, respectivamente.

Embora cada pessoa federativa tenha autonomia política para instituir suas próprias autarquias, não são admissíveis autarquias interestaduais ou intermunicipais. Desse modo, cada autarquia deve se vincular apenas ao ente federativo responsável por sua instituição, não sendo possível a vinculação simultânea a várias pessoas federativas.

A execução de serviços comuns entre as esferas de governo, que caracteriza a gestão associada de serviços públicos prevista no art. 241 da CF21, deve ser promovida pela celebração de convênios ou pela formação de consórcios públicos, e não pela criação de autarquia única.

Autarquias de regime especial

De se destacar também as chamadas autarquias de regime especial, que são entidades, pelo menos na teoria, dotadas de independência ainda maior que as demais autarquias.

Com efeito, as autarquias de regime especial são aquelas às quais a lei conferiu prerrogativas específicas e não aplicáveis às autarquias em geral. Embora não haja uma definição precisa sobre quais seriam esses privilégios especiais, costuma-se citar como exemplo a estabilidade relativa de seus dirigentes, vez que terão mandato por tempo fixo definido na própria lei criadora da entidade, não podendo haver exoneração pelo chefe do Poder Executivo antes do término do mandato, salvo nos casos expressos na lei.

São exemplos de autarquias de regime especial a USP (Universidade de São Paulo), o Banco Central, a CVM (Comissão de Valores Mobiliários) e as agências reguladoras. Para ilustrar, vejamos o que dispõe a Lei 9.472/1997, lei que criou a ANATEL:

Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, com a função de órgão regulador das telecomunicações, com sede no Distrito Federal, podendo estabelecer unidades regionais (...)

§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira.                                                           

Perceba que “independência administrativa” e “ausência de subordinação hierárquica” são características de qualquer autarquia. O “mandato fixo” e a “estabilidade de seus dirigentes” são as prerrogativas que efetivamente caracterizariam o regime especial da autarquia.

Vale ressaltar que não há consenso na doutrina sobre o tema. Existem autores que não admitem a existência dessa categoria especial de autarquias, pois consideram que os privilégios que normalmente se atribuem a elas não são suficientes para distingui-las das demais entidades autárquicas, afinal, todas elas estariam sujeitas à mesma disciplina constitucional.

Patrimônio

Trata-se, aqui, de caracterizar se o patrimônio das autarquias são bens públicos ou privados. 

O art. 98 do Código Civil prescreve que “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem”. 

Como se vê, bens públicos são aqueles integrantes do patrimônio das pessoas administrativas de direito público. Assim, a natureza dos bens das autarquias é a de bens públicos. 

Em consequência, os bens das autarquias possuem os mesmos meios de proteção atribuídos aos bens públicos em geral, destacando-se entre eles a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e as restrições à alienação.

Pessoal

Nesse tópico, o objetivo é esclarecer se o pessoal das autarquias se se sujeita ao regime de servidores públicos estatutários ou de empregados públicos celetistas (contratual trabalhista).

A redação original do art. 39, caput, da Constituição Federal estabelecia que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam instituir regime jurídico único para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas. A ideia era uniformizar o regime jurídico aplicável aos agentes públicos integrantes de uma mesma entidade federativa, evitando, por exemplo, que numa mesma autarquia ou fundação coexistissem servidores sujeitos a diferentes regimes jurídicos (estatutários ou celetistas).

O regime jurídico único, todavia, foi extinto pela EC 19/1998 que, alterando o art. 39 da CF, suprimiu a norma que contemplava o aludido regime. A partir de então, desapareceu a vinculação entre o regime jurídico da administração direta e das autarquias e fundações, o que possibilitou que estas pudessem ter seu pessoal regido tanto pelo regime estatutário como pelo celetista. Não havia impedimento, por exemplo, de que fosse estabelecido o regime estatutário para a administração direta e o regime trabalhista para as autarquias. Tudo dependeria do tratamento que a lei instituidora desse à matéria.

Ocorre que o novo art. 39 da CF teve sua eficácia suspensa por decisão cautelar do STF24, a partir de agosto de 2007, em razão de vício formal ocorrido na aprovação da emenda (não observância, pela Câmara dos Deputados, da necessidade de aprovação em dois turnos). Assim, até que seja julgado o mérito da ação, voltou a vigorar a redação original do dispositivo, que estabelece o regime jurídico único a todos os servidores integrantes da administração direta, das autarquias e das fundações dos entes federados.

-> Redação original, vigente: 

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. 

-> Redação dada pela EC 19/1998, com eficácia suspensa pelo STF: 

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

Conforme esclarece Carvalho Filho, “o regime jurídico único está a indicar que as autarquias devem adotar o mesmo regime estabelecido para os servidores da Administração Direta, isto é, ou todos os servidores serão estatutários ou todos serão trabalhistas”.

No caso da União, por conseguinte, as autarquias devem adotar o regime estatutário previsto na Lei 8.112/1990, o qual se aplica à Administração Direta Federal. Por sua vez, nos Estados e Municípios, o regime jurídico do pessoal das autarquias deve observar o regime das respectivas administrações diretas. Em geral, nos Estados e nos Municípios maiores também se adota o regime estatutário.

Importante salientar que, na sua decisão, a Suprema Corte ressaltou que a suspensão cautelar do art. 39 da CF teria efeitos prospectivos (ex nunc), ou seja, toda a legislação editada durante a vigência da redação dada pelo EC 19/1998, que extinguiu o regime jurídico único, continua válida, assim como as respectivas contratações de pessoal.

Por fim, observe-se que, em qualquer caso, independentemente da época de admissão e do regime de pessoal adotado, as autarquias são alcançadas pela regra constitucional que exige a realização de concurso público (CF, art. 37, II), bem como pela vedação de acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas (CF, art. 37, XVII).

Nomeação e exoneração de dirigentes

A competência para nomeação dos dirigentes de autarquias é do chefe do Poder Executivo (CF, art. 84, XXV). 

Para a nomeação, poderá ser exigida prévia aprovação pelo Senado Federal do nome escolhido pelo Presidente da República. É o que ocorre, por exemplo, para os cargos de presidente e diretores do Banco Central (CF, art. 84, XIV) e de dirigentes das agências reguladoras. 

Da mesma forma, segundo o entendimento do STF, são válidas as normas locais dos Estados, DF e Municípios que subordinam a nomeação dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação da Assembleia Legislativa. 

Diferentemente, o Supremo entende que a lei não pode exigir aprovação legislativa prévia para a exoneração de dirigentes de autarquias pelo chefe do Poder Executivo, nem exigir que a exoneração seja efetuada diretamente pelo Poder Legislativo.

Foro judicial competente

Em regra, as causas judiciais que envolvem autarquias federais são processadas e julgadas pela Justiça Federal. No caso de autarquias estaduais e municipais, o foro é a Justiça Estadual.

Importante conhecer a peculiaridade que envolve as lides de pessoal. Caso se trate de servidores estatuários, os litígios funcionais entre servidores e a autarquia seguem a regra geral, ou seja, serão processados e julgados pela Justiça Federal (autarquia federal) ou pela Justiça Estadual (autarquia estadual ou municipal). Por outro lado, se os envolvidos forem empregados públicos (submetidos a regime trabalhista), os litígios entre o trabalhador e a autarquia, em qualquer hipótese (autarquia federal, estadual ou municipal), serão processados e julgados pela Justiça do Trabalho (CF, art. 114).

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