EXTERNALIDADES E BENS PÚBLICOS

1 - EXTERNALIDADES

As externalidades podem surgir entre produtores, entre consumidores ou entre consumidores e produtores. Há externalidades negativas - quando a ação de uma das partes impõe custos à outra - e positivas - quando a ação de uma das partes beneficia a outra.

Externalidades negativas e ineficiência

Como as externalidades não estão refletidas nos preços de mercado, elas podem se tornar uma causa de ineficiência econômica. Quando a empresa não considera os danos associados às externalidades negativas, o resultado é uma produção excessiva e custos sociais desnecessários. Para entendermos isso, examinaremos o exemplo da usina de aço que lança efluentes em um rio. A figura (a) apresenta a decisão de produção da usina de aço em um mercado competitivo e a (b) mostra as curvas de demanda e de oferta de mercado, supondo que todas as usinas geram externalidades semelhantes. Analisaremos a natureza dessa externalidade em duas circunstância: a primeira quando apenas uma usina de aço polui o meio ambiente a segunda quando todas as usinas de aço poluem o meio ambiente da mesma maneira.

O preço do aço é P1, que se encontra na interseção entre as curvas de oferta e de demanda da figura (b). A curva CMg no diagrama (a) apresenta um típico custo marginal de produção para uma usina de aço. A empresa maximiza o lucro ao produzir a quantidade Q1, na qual o CMg é igual ao preço (que por sua vez é igual à RMg, pois a empresa adota o preço como dado). Entretanto, à medida que o nível de produção da empresa varia, o custo externo imposto sobre os pescadores também varia. Esse custo é apresentado pela curva de custo marginal externo (CMgE) na figura (a).

Do ponto de vista social, a empresa produz uma quantidade excessiva. O nível de produção eficiente é aquele para o qual o preço do produto é igual ao custo marginal social da produção, que é igual à soma do custo marginal de produção com custo marginal externo. Na figura (a), o custo marginal social é obtido pela soma do custo marginal com o custo marginal externo para cada nível de produção (isto é, CMgS = CMg + CMgE). A curva de custo marginal social CMgS cruza com a linha de preço na quantidade produzida q*. Como apenas uma empresa despeja seus efluentes no rio, permanece inalterado o preço de mercado do produto. Entretanto, a empresa está produzindo uma quantidade muito alta (q1 em vez de q*) e está lançando efluentes demais no rio.

Vamos pensar, agora, no que ocorreria se todas as usinas de aço despejassem seus efluentes no rio. Na figura (b), a curva CMg representa a curva de oferta do setor. A curva de custo social marginal associada ao nível de produção do setor, CMgE, é obtida pela soma do custo marginal de cada pessoa prejudicada em cada nível de produção. A curva CMgS representa a soma do custo marginal de produção e do custo marginal externo para todas as empresas produtoras de aço. Em consequência, CMgS = CMg + CMgE.

A produção do setor é eficiente quando há externalidades? Como mostra a figura (b), o nível de produção do setor é aquele para o qual o benefício marginal obtido mediante a produção de uma unidade adicional de produto é igual ao custo marginal social. Como a curva de demanda mede o benefício marginal dos consumidores, o nível de produção eficiente se encontra em Q*, situado na interseção entre a curva de custo social marginal CMgS e a curva de demanda D. Entretanto, o nível de produção competitivo do setor encontra-se em Q1, no ponto de interseção entre a curva de demanda D e a curva de oferta CMg. Podemos ver claramente que o nível de produção do setor é muito alto.

Para quaisquer níveis de produção maiores do que Q*, o custo social é obtido por meio da diferença entre o custo marginal social e o benefício marginal (a curva de demanda). Como resultado, o custo social agregado é mostrado na figura (b) como o triângulo sombreado entre CMgS, D e a produção Q1. 

Externalidades positivas e ineficiências

As externalidades também podem resultar em níveis insuficientes de produção, como no exemplo do proprietário que reforma sua casa e faz um jardim. Na figura abaixo, o eixo horizontal mede o investimento do dono da casa (em dólares) feito em reparos e no jardim. A curva de custo marginal desses dois itens mostra o custo dos reparos e do jardim feitos na casa; essa curva é horizontal, pois o custo não é afetado pela quantidade desses serviços. A curva de demanda, D, mede o benefício marginal privado dos reparos e do jardim para o dono da residência. Ele escolherá por investir q1 nos dois itens, estando esse ponto situado na interseção de suas curvas de demanda e de custo marginal. Contudo, os reparos resultam em benefícios externos para os vizinhos, representados pela curva de benefício marginal externo, BMgE, da figura. Essa curva tem inclinação descendente nesse exemplo, já que o benefício marginal é grande para uma pequena quantidade desses serviços, mas passa a cair à medida que eles se tornam mais amplos.

A curva de benefício marginal social, BMgS, é calculada pela soma do benefício marginal privado com o benefício marginal externo para cada nível de produção (BMgS = D + BMgE). O nível eficiente de produção q*, em que o benefício marginal social dos reparos adicionais é igual ao custo marginal desses reparos, é encontrado no ponto de interseção entre as curvas BMgS e CMg. A ineficiência surge porque o proprietário da residência não recebe todos os benefícios do investimento feito no melhoramento externo de sua residência. Em consequência, o preço P1 torna-se muito elevado para estimulá-lo a investir no nível socialmente desejado. O preço mais baixo, P*, é necessário para estimular o nível eficiente de oferta, q*.

2 - FORMAS DE CORRIGIR FALHAS DE MERCADO

Consideremos o caso de uma empresa poluidora que venda sua produção em um mercado competitivo. Ela pode reduzir as emissões de poluentes que prejudicam a qualidade do ar na região, mas esse medida tem um custo. A figura abaixo ilustra esse fato. O eixo horizontal representa o nível de emissão de poluentes pela fábrica e o eixo vertical o custo por unidade de emissão. Para simplificar, presumimos que a decisão de produção e a decisão relativa às emissões são independentes e que a empresa já escolheu seu nível de produção que maximiza os lucros. Ela está, portanto, pronta para escolher o nível de emissão que prefere. A curva indicada por CMgE representa o custo marginal externo das emissões de poluentes. Essa curva de custo social indica o aumento do prejuízo associados a emissão de poluentes. Usaremos os termos custo marginal externo e custo marginal social para indicar a mesma coisa na discussão se segue. A inclinação da curva CMgE é ascendente porque o custo marginal da externalidade se torna maior à medida que ela aumenta. 

A curva denominada CMgR é o custo marginal da redução da poluição. Ela mede o custo adicional da empresa para instalar equipamentos de controle de poluição. A curva CMgR é descendente porque o custo marginal da redução de poluentes é baixo quando a quantidade de poluição a ser reduzida é pequena, mas se torna alto quando a quantidade de poluição a ser reduzida é substancial. Assim como na curva de CMgE, a leitura do CMgR da direita para a esquerda ajudará na nossa intuição. Nessa direção, o custo marginal da redução aumenta à medida que buscamos diminuir ainda mais as emissões.

O nível eficiente de emissões industriais é o nível que iguala o custo marginal externo das emissões, CMgE, ao benefício associado ao custo mais baixo de redução de poluição, CMgR. O nível eficiente é E*, isto é, 12 unidades. 

Podemos incentivar as empresas a reduzirem seu nível de emissões a E* por meio de três medidas: 

(1) fixação de um padrão pra a emissão de poluentes;

(2) imposição de taxas sobre essa emissão;

(3) permissões transferíveis de emissão.

Padrão de emissão de poluentes

Limite legal da quantidade de poluentes que uma empresa está autorizada a emitir. Caso ultrapasse o índice, ela pode sofrer multas e até outras penalidades. Na figura abaixo, o padrão eficiente de emissão de poluentes é de 12 unidades, situado no ponto E*. A empresa pode sofrer pesadas penalidades se sua emissão de poluentes for superior a esse nível.

As empresas considerarão lucrativa a entrada no setor somente se o preço do produto for maior do que a soma do custo médio de produção com o custo de redução da poluição, que é a condição de eficiência para o setor.

Taxa sobre a emissão de poluentes

A taxa sobre a emissão de poluentes é arrecadada sobre cada unidade de poluente emitido por uma empresa. Como mostra a figura acima, uma taxa de 3 resultará em um comportamento eficiente por parte da fábrica analisada. Diante dessa taxa, a empresa minimizará os custos ao reduzir as emissões de 26 para 12 unidades. Para entender por que, observe que a primeira unidade de emissão pode ser reduzida (de 26 para 25 unidades) a um custo muito pequeno (o custo marginal de redução adicional está próximo de zero). Portanto, por um custo muito baixo, a empresa pode evitar pagar a taxa de 3. De fato, para todos os níveis de emissão acima de 12 unidades, o custo marginal da redução é menor do que a taxa para a emissão. Dessa maneira, isso justifica a redução das emissões. Entretanto, abaixo de 12 unidades, o custo marginal de redução da emissão é maior do que a taxa e, portanto, a empresa prefere pagá-la a reduzir ainda mais as emissões. Assim, a empresa pagará o imposto total, representado pelo retângulo cinza-claro, e incorrerá em um custo de redução total representado pelo triângulo cinza-escuro. Esse custo é menor do que a taxa que a empresa teria de pagar caso não tivesse efetuado nenhuma redução em suas emissões de poluentes.

Padrões de emissões versus taxas

Qual é a melhor alternativa? As taxas ou os padrões? 

Quando as taxas são mais adequadas

Consideremos duas empresas que estejam localizadas próximas uma da outra, de tal modo que o custo marginal social de suas emissões seja o mesmo, independentemente de qual empresa reduza suas emissões. Entretanto, como as duas possuem diferentes processos produtivos e custos distintos de redução de emissão, suas respectivas curvas de custo marginal de redução de poluição não são iguais. A figura abaixo mostra por que, nesse caso, as taxas tornam-se preferíveis aos padrões. CMgR1 e CMgR2 são, respectivamente, as curvas de custo marginal de redução de emissões das duas empresas. Cada firma gera no início 14 unidades de emissão de poluentes. Suponha que estejamos interessados em reduzir em 14 unidades as emissões totais. A figura abaixo mostra que a maneira mais barata de alcançar esse objetivo é fazer a empresa 1 reduzir as emissões em 6 unidades e a empresa 2 reduzir as suas em 8 unidades. Com essas medidas, as duas empresas possuem custos marginais de redução de 3. Mas o que aconteceria se o órgão regulamentador exigisse que ambas as empresas reduzissem as respectivas emissões em 7 unidades? Nesse caso, o custo marginal de redução da empresa 1 aumentaria de 3 para 3,75 e o da empresa 2 diminuiria de 3 para 2,5. Isso não seria uma minimização de custos porque a segunda empresa conseguiria reduzir suas emissões de forma menos dispendiosa que a primeira. Somente quando o CMg de redução for igual para as duas empresas é que as emissões serão reduzidas em 14 unidades com o mínimo custo.

Quando os padrões são mais adequados

Agora vamos examinar a situação em que os padrões são mais apropriados, utilizando a figura abaixo. Enquanto a curva de custo marginal externo é bem inclinada, a curva de custo marginal da redução de emissões é relativamente plana, de tal modo que a taxa eficiente é 8. Contudo, suponha que por causa de informações limitadas seja decidido cobrar uma taxa de 7. Como a curva CMgR é plana, as emissões da empresa aumentarão de 8 para 11 unidades. Esse aumento diminui de alguma maneira os custos de redução de emissões da empresa, mas como a curva CMgE tem inclinação muito acentuada, haverá substanciais custos sociais adicionais. A diferença entre o aumento dos custos sociais e os custos de redução de emissões é representada por toda a área do triângulo ABC.

Permissões transferíveis para emissões

Se soubéssemos os custos e os benefícios da redução de emissões e se o custo de todas as empresas fosse idêntico, poderíamos aplicar um padrão. Por outro lado, se o custo de redução variasse de uma empresa para outra, uma taxa sobre emissões funcionaria melhor. Mas, quando o custo das empresas varia e não sabemos quais os custos e benefícios, nem o padrão nem as taxas vão gerar um resultado eficiente.

Para reduzir as emissões de maneira eficiente. podemos lançar mão de permissões transferíveis para emissões. Nesse sistema, cada empresa deve receber uma permissão para emitir poluentes. Cada permissão especifica com exatidão a quantidade de poluentes que a empresa pode emitir. Qualquer empresa que faça emissões de poluentes e não possua a permissão adequada se torna sujeita a multas pesadas. As permissões são distribuídas entre as empresas de modo que se estabeleça um nível máximo específico de emissões. As permissões são negociadas entre as empresas que emitem poluentes - isto é, podem ser compradas e vendidas. 

Teorema de Coase

Princípio segundo o qual, quando as partes envolvidas puderem negociar sem custo e visando ao benefício mútuo, o resultado será eficiente, independente de como estejam alocados os direitos de propriedade.

3 - BENS PÚBLICOS

Bens públicos são bens não exclusivos e não rivais; o custo marginal de provê-los para um consumidor adicional é zero, e as pessoas não podem ser excluídas de seu consumo.

Bens não rivais

Os bens públicos possuem duas características: são não rivais e não exclusivos. Um bem é não rival quando, para qualquer nível específico de produção, o custo marginal de sua produção é zero para um consumidor adicional. No caso da maioria dos produtos oferecidos por empresas privadas, o CMg do aumento de produção do bem é positivo. A maioria dos bens privados é rival no consumo. 

Bens não exclusivos

Quando as pessoas não podem ser impedidas de consumir um bem, ele é chamado de bem não exclusivo. Em consequência, torna-se difícil ou impossível cobrar pela utilização de produtos com essa característica; eles podem ser obtidos sem a necessidade de pagamento direto. 

Os bens não exclusivos não são necessariamente de natureza social.

Alguns bens são exclusivos, mas não rivais. Por exemplo, durante os períodos de tráfego menos intenso, a travessia de determinada ponte é não rival, já que um automóvel adicional que passe pela ponte não causa uma alteração na velocidade dos demais veículos que estejam fazendo a mesma travessia. No entanto, a travessia da ponto é exclusiva, pois as autoridades têm o poder de impedir que as pessoas a utilizem. Quando um sinal é transmitido por uma emissora, o CMg dessa transmissão para um usuário adicional é zero; logo, trata-se de um bem não rival. Entretanto, a empresa pode torna sua transmissão de sinais exclusiva por meio da codificação dos referidos sinais e da cobrança referente ao uso de um aparelho que permita sua decodificação.

Alguns bens podem ser não exclusivos, porém rivais. O mar ou um grande lago são não exclusivos, todavia a pesca é um bem rival, porque impõe custos a outras pessoas: quanto maior o número de peixes capturados, menor será a quantidade disponível para outros pescadores. O ar é um artigo não exclusivo e muita vezes não rival, mas pode torna-se rival quando as emissões de poluentes de determinada empresa passam a prejudicar sua qualidade e a possibilidade de outras pessoas de desfrutarem seu uso.

Os bens públicos, que são ao mesmo tempo não rivais e não exclusivos, oferecem benefícios ás pessoas a um custo marginal zero, e ninguém pode ser excluído da possibilidade de desfrutá-los. 

A lista de bens públicos é muito menor do que a de bens oferecidos pelo governo. Muitos bens ofertados pelo poder público podem ser rivais em termos de consumo, exclusivos ou ainda as duas coisas. 

Eficiência e bens públicos

O nível eficiente de provisão de uma mercadoria privada é determinada fazendo-se uma comparação entre o benefício marginal de uma unidade adicional com o custo marginal de produção da mesma unidade. A eficiência é alcançada quando o benefício marginal e o custo marginal são iguais entre si. O mesmo princípio aplica-se a bens públicos, mas sua análise é diferente. No caso dos bens privados, o benefício marginal é medido por meio do benefício recebido pelo consumidor. Quanto aos bens públicos, devemos perguntar qual valor cada pessoa atribui a cada unidade adicional produzida. O beneficio marginal é obtido somando-se esses valores para todos os usuários que usufruem desse bem. Para determinarmos o nível eficiente de oferta do bem público, devemos igualar a soma desses benefícios marginais ao custo marginal de sua produção.

A figura abaixo ilustra o nível eficiente de produção de um bem público. D1 representa a demanda do bem público por parte de um consumidor e D2, a demanda por parte de um segundo consumidor. Cada curva de demanda nos informa o benefício marginal que o consumidor recebe a partir do consumo de cada nível de produção. Por exemplo, quando há apenas 2 unidades de um bem público, o primeiro consumidor está disposto a pagar 1,5 pelo bem e, assim, 1,5 é o benefício marginal. De igual modo, o segundo consumidor tem um benefício marginal de 4.

Para calcularmos a soma dos benefícios marginais das duas pessoas, devemos somar verticalmente cada uma dessas curvas de demanda. Por exemplo, quando a produção for de 2 unidades, somaremos o benefício marginal de 1,5 com o benefício marginal de 4 para obtermos o benefício marginal social de 5,5. Quando essa soma é calculada para cada nível de produção do bem público, obtemos a curva de demanda agregada D para esse bem público.

A quantidade eficiente produzida é aquela para a qual o benefício marginal da sociedade é igual ao custo marginal. Isso ocorre no ponto de interseção entre a curva de demanda e a curva de custo marginal. Em nosso exemplo, como o custo marginal de produção é 5,5, o nível eficiente de produção é 2.