CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Os consórcios públicos são figuras administrativas previstas originalmente no art. 241 da Constituição Federal, o qual estabelece:

Art. 241 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Com suporte no art. 241 da CF, a Lei 11.107/2005 foi editada para estabelecer normas gerais para que a União, os Estados, o DF e os Municípios contratassem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum, promovendo a gestão associada a que alude o citado mandamento constitucional.

Regulamentando a matéria, o Decreto 6.017/2007 define consórcio público da seguinte forma:

Consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.

Consórcio público, portanto, é pessoa jurídica formada exclusivamente por entes federados (União, Estados, DF e Municípios) com a finalidade de cooperação federativa (realização de objetivos de interesse comum). Diferem-se dos convênios pelo fato de que estes, ao contrário dos consórcios, são despersonificados, ou seja, não possuem personalidade jurídica; ademais, os convênios podem ser celebrados entre entidades públicas e privadas (pessoa física ou jurídica). Já o consórcio público é formalizado necessariamente entre entes políticos/federados.

O objeto dos consórcios públicos, ressalte-se, consiste na realização de atividades e metas de interesse comum das pessoas federativas consorciadas. A ideia é que determinados serviços públicos, por sua natureza ou extensão territorial, demandam a presença de mais de uma pessoa pública para que sejam efetivamente executados.

Pode haver, por exemplo, um consórcio entre dois Estados, entre um Estado e o Distrito Federal, entre a União e vários Estados. Não poderá, contudo, haver consórcio público constituído unicamente pela União e Municípios. Deve haver sempre a participação do Estado em cujo território estejam situados os Municípios consorciados 56 . Também não pode haver consórcio público celebrado entre um Estado e Município de outro Estado. Entretanto, podem ser celebrados consórcios públicos entre o Distrito Federal e Municípios.

O consórcio público será constituído por contrato. Carvalho Filho esclarece que há dois requisitos formais prévios à formação do consórcio:

1) Subscrição prévia de protocolo de intenções.

2) Ratificação do protocolo por lei.

Primeiramente, deve haver a prévia subscrição de protocolo de intenções (Lei 11.107/2005, art. 3º). Esse protocolo é uma espécie de “contrato preliminar”, que representa a manifestação formal da vontade do ente estatal para participar do negócio público. Na verdade, o protocolo de intenções corresponde ao próprio conteúdo do ajuste, devendo já conter as cláusulas que definam a atuação dos entes estatais e as formas de consecução de seus objetivos.

Firmado o protocolo, deverá este ser ratificado por lei (art. 5º). Assim, o Poder Legislativo de cada ente da Federação consorciado deverá editar uma lei a título de ratificação do protocolo de intenções; esta, porém, será dispensada se a entidade pública, ao momento do protocolo, já tiver editado lei disciplinadora de sua participação no consórcio (art. 6º, §2º).

Após ser ratificado pelos entes da Federação interessados, mediante lei, o protocolo de intenções converte-se no contrato do consórcio público.

O consórcio público adquirirá personalidade jurídica (art. 6º):

 de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;

 de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

Assim, quanto à formalização do consórcio, exige-se que as partes constituam uma pessoa jurídica, sob a forma de associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado.

Quando assumir a forma de associação pública, terá personalidade jurídica de direito público e integrará a Administração Indireta das pessoas federativas consorciadas. É o que dispõe o art. 6º, §1º da Lei 11.107/2005:

§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

Nesse caso, terá todas as prerrogativas e privilégios próprios das pessoas jurídicas de direito público.

No que concerne ao enquadramento das associações públicas na Administração Indireta, existem posicionamentos diversos na doutrina: parte entende que são uma espécie de autarquia, no caso, uma autarquia interfederativa, e parte entende que são uma nova entidade da Administração Indireta que, à semelhança das autarquias, têm personalidade jurídica de direito público e autonomia administrativa e financeira. Carvalho Filho comunga do primeiro entendimento e Maria Sylvia Di Pietro, do segundo.

Exemplo de associação pública é a Autoridade Pública Olímpica – APO, consórcio formado pela União, Estado e Município do Rio de Janeiro com vistas à preparação e realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016.

Por outro lado, caso se institua como pessoa jurídica de direito privado, assumirá a forma de associação civil e, em princípio, estará fora da Administração Indireta. Parte da doutrina, contudo, entende que a entidade representativa do consórcio público se incluirá na Administração Indireta dos entes federativos consorciados mesmo se for constituída com personalidade jurídica de direito privado, uma vez que seu objeto é a prestação de serviços públicos de forma descentralizada por pessoa jurídica formada exclusivamente por pessoas da federação.

Quanto à alteração ou extinção do consórcio, o art. 12 da lei determina que dependerá de instrumento aprovado pela assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. Nos termos do §2º do art. 12, “até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.”

O regime jurídico do consórcio com personalidade jurídica de direito privado é híbrido. Seu quadro de pessoal terá regime trabalhista, submetido às normas da CLT. Todavia, o consórcio público de direito privado deve observar as normas de direito público no que concerne a realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal mediante concurso público (art. 6º, §2º).

Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, além de receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo. Pode ainda o consórcio ser contratado mediante dispensa de licitação pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados. Ademais, caso seja constituído sob a forma de associação pública, ou seja, caso seja de direito público, e havendo previsão no contrato, o consórcio também poderá promover desapropriações e instituir servidões administrativas (art. 2º, §1º).

A lei admite, ainda, que os consórcios públicos arrecadem tarifas e outros preços públicos no caso de ser prestado algum serviço ou quando administrarem bens públicos cujo uso seja remunerado (art. 2º, §2º).

Os entes consorciados se comprometem a fornecer recursos financeiros ao consórcio público para realização de suas despesas mediante um instrumento chamado contrato de rateio, formalizado em cada exercício financeiro e com prazo de vigência não superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.

Ademais, poderá ser firmado contrato de programa entre o consórcio e um de seus consorciados, a fim de que este último assuma a obrigação de prestar serviços por meio de seus próprios órgãos (Administração Direta) ou por meio de entidades da Administração Indireta (art. 4º, XI, d).

O representante legal do consórcio público obrigatoriamente deverá ser eleito dentre os Chefes do Poder Executivo dos entes da Federação consorciados. A forma de sua eleição e a duração de seu mandato devem estar previstas no protocolo de intenções (art. 4º, VIII).

Por fim, importante ressaltar que o consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas. No entanto, isso não afasta o controle externo a ser exercido pelos Tribunais de Contas responsáveis pela fiscalização dos demais entes consorciados, em razão dos recursos disponibilizados nos contratos de rateio.